在中国现有的土地财政体系和政府投融资模式下，城投公司与土地存在千丝万缕的联系。本文对城投与土地的关系进行梳理，以供投资者参考。
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城投与土地的关系
在地方经济发展与相互竞争的过程中，地方政府或相关载体会举借债务进行大量基础设施建设，提高地区生活和营商环境，再通过经济发展后带来的税收和土地增值收益偿还前期债务。
这种通过土地增值平衡预算内短期无法平衡的基础设施投入资金就是通常所说的土地财政，而在此过程中，城投公司起到了非常重要的载体作用。
城投和土地紧密结合，是最近二三十年各地城镇化进程中非常普遍的特征。城投和土地的关系，可以主要归纳成以下四种。
1、参与土地整理/一级开发
城投公司直接负责土地平整，待土地出让后由政府通过成本加成方式返还收益，根据政策的不同，经历过土储模式、政府购买模式、代建模式。
2、参与房地产开发
房地产开发分为商业性地产开发与公益性项目建设。
城投公司可以通过公开市场“招拍挂”拿地，直接从事商业性房地产开发建设；
政府划拨用地可以用于保障房、安置房项目建设；也有城市更新项目建设涉及城投一二级联动开发，其中拿地环节有公开市场“招拍挂”、定向“招拍挂”（可以设置条件、指定主体）、协议出让以及补缴价款等多种方式。
3、土地增资与抵押融资
土地资产是城投公司重要资产，城投获得土地资产主要有三种方式：
一是在城投公司成立早期，地方政府通过财政拨款或注入土地（生地-储备地、熟地-划拨地或出让地）、股权等形式对城投公司进行资产性支持；
二是新增划拨土地，按照最新政策要求，划拨用地仅限于公益性项目建设；
三是城投公司公开竞地获得出让用地。前两种方式可认为是政府对城投注入土地进行增资。
出让用地可以办理抵押融资，而划拨用地若要用于转让、出租、抵押，需要补缴土地出让金进行土地性质变更。
4、土地市场景气度影响偿债能力
此外，随着房地产行业的快速发展，地方土地出让收入不断攀升。年之后，国家将全部土地出让收入纳入地方政府性基金预算管理。
土地出让收入已成为地方政府重要的财政收入来源，土地市场的景气度也会在很大程度上影响区域内城投公司的偿债能力。
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城投与土地开发
土地整理主体职能定位的变换，是城投从事一级土地开发业务由土储中心模式向代建模式转变的根源。
此部分将从土地储备实质、土储制度变迁、一级开发业务三个方面进行介绍。
一.何为土地储备
土地储备[1]是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地储备由纳入国土资源主管部门（现为自然资源部[2]）名录管理的土地储备机构负责实施。
土地储备流程主要包括征购、储备（一级开发）和供地三大环节：
1）征购环节：土地储备机构取得土地的过程，包括新增用地的征收和存量城市土地的收购、置换、回收；
2）储备环节：土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让的“熟地”，土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让；
3）供地环节：土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让、出租或转让。出让方式一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。
总体来说，土地储备就是把国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征用、拆迁、安置、补偿，并进行适当的基础建设，使土地达到“三通一平”“五通一平”“七通一平”的建设条件（熟地），在此基础上再进行有偿出让或转让。
二、土储相关制度梳理
自年设立上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再至逐步规范的两个阶段。
1、从无到有
年11月，《土地储备管理办法》（国土资发〔〕号）正式发布实施，该文件是我国第一部规范土地储备工作的全国性法规，标志着我国土地储备制度初步确立。
号文明确“土地储备机构作为土地储备工作具体实施主体的地位，并规定土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”
但《土地储备管理办法》并未对土地储备机构的界限和范围做出明确的规定，存在城投平台与土地储备机构之间职能划分不清、城投直接承担土储职能的现象。在此阶段，城投以土储中心模式进行一级土地开发。
2、逐步规范
年9月，国土资源部下发45号文，要求土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发业务的机构彻底脱钩，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。
至此，我国的土地储备机构开始走向规范，城投与土地储备机构之间的职能划分逐步清晰化。
年11月，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔〕号）正式提出了建立土地储备机构名录，同样要求有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。
同年12月，财政部、发改委、人行和银监会四部门下发号文，要求地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能。
年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔〕4号）规定：
1）每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构；
2）要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。
年1月，《土地储备管理办法》修订稿（国土资发〔〕17号）正式颁布，原办法（国土资发〔〕号）废止。
修订稿明确，国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理，土储机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。
经过一系列的规范，城投平台与土储机构之间的职能划分逐渐清晰化。城投平台的土地储备职能被正式剥离，仅纳入名录管理的土地储备机构才能承担土地储备职能。
土储机构组织开展对储备土地必要的前期开发，而城投平台可以通过委托代建等方式参与土地一级开发。
三、一级开发业务模式介绍
以下将对城投公司土地一级开发业务出现过的2种业务模式的法律关系、操作流程、回款来源等进行介绍，此外，在-年间，少量城投以政府购买形式开展过土地一级开发业务，也在此介绍。
1、土储中心模式
城投公司早期承担土地储备职能，参与土地征购、储存、供应三个环节。城投公司除了一级开发业务，也负责前期的土地征购，土地资产入账。
在这种模式下，城投公司可以用土地收益权进行抵押融资，将融入的资金用于一级开发业务或其他业务。待土地挂牌上市后，由财政资金返还开发成本。
案例：重庆市地产集团有限公司
重庆地区土储模式变迁主要分为三个阶段：正式建立重庆市土地储备制度、土地储备机构实行“名录式”管理和城投剥离土储职能。
与上文介绍的土储制度变迁过程基本保持一致性。在第一和第二阶段中，重庆市地产集团采用土储中心模式开展土地整理业务。
第一阶段：正式建立重庆土地储备制度（年-年）
随着年10月《重庆市国有土地储备整治管理办法》正式发布，重庆市正式建立起了土地储备与土地整治制度。土地整治遵循“谁储备、谁整治”的原则，作为土地储备机构的城投公司可以直接参与一级开发。
年2月，重庆地产集团由市政府注资成立，专门负责从土地征购到开发整理再到出让的一系列业务，以协助建立政府主导型的土地储备供应机制。
重庆市地产集团也由此成为了继重庆市城市建设投资公司后可以在当地承担土地储备功能的市场经济主体。
此后，重庆市渝富公司、重庆市水利投资集团、重庆市水务集团公司、重庆市高速公路发展公司、重庆高等级公路建设投资公司、重庆渝开发公司和重庆市能源投资集团有限公司等国有控股集团也被赋予了土地储备的功能，按照不同土地的用途和性质以划分各集团的收储范围。
由此，重庆市形成了由九大国有控股集团承担土地储备职能的整体格局。
年，重庆市国土房管局颁布《关于进一步加强土地储备整治工作的通知》，对土地储备主体、储备土地审批权限、储备程序及科学统筹拆迁做出了详细规定，标志着重庆市土地储备工作的进一步完善。
在土地储备模式方面，重庆市实现了土地储备程序的分离，即每个环节由不同的主体实施完成。
其中，土地行政管理部门负责制定计划，集团公司负责具体实施，最后再通过土地产权交易中心完成土地出让。
在以土储中心模式开展土地整理业务的模式下，一方面，承担土地储备职能的九大国有控股集团可通过质押土地收益权从银行获取融资，将所获资金用于土地一级开发或其他领域的投资，扩张业务规模；
另一方面，九大国有控股集团以征地或收购的方式取得“生地”储备后，可进行土地一级开发使其变为“熟地”，再进行挂牌出让以获取土地增值收益。
第二阶段：土地储备机构“名录式”管理（年-年）
年11月，国务院号文[3]要求对全国土地储备机构进行“名录式”管理，统一由国土资源部备案，同时要求规范储备机构融资规模，实行融资规模控制。
其中九大国有控股集团中仅重庆市地产集团被纳入土地储备机构名录，其余城投平台则因未被纳入名录而无法开展新增土地储备相关业务。
但在此阶段，重庆地产集团并未剥离土储职能，仍在以土储中心模式开展土地一级开发业务。
第三阶段：城投公司剥离土储职能（年后）
年2月，财综〔〕4号文出台，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
根据该政策要求，重庆市正式剥离重庆市地产集团的土地储备功能，并在年发布的《土地储备机构名录》（版）中规定成立重庆市土地储备整治中心以专门承担土地储备职责。
针对重庆地产集团账面因历史原因形成的储备土地资产，公司与市土储中心签订协议，将账面存量的储备土地划出，市土储中心于未来若干年向公司支付存量储备土地剥离对价款。
自此，公司不再以土储中心模式开展土地整理业务。
2、代建模式
年9月，45号文[4]及后续相关文件颁布后，城投公司仅与土地储备机构签订代建协议，实际进行土地整理流程后将熟地交还土储机构。
在代建模式下，业务委托方理应按照工程进度向代建主体拨付资金，城投公司按照一定比例收取委托代建费用。
但在实际操作中，由于土地开发业务的资金拨付普遍滞后，主要是待土地挂牌上市后由政府按照成本加成模式返还整理成本并给与一定收益。
即城投公司与土储机构之间是委托代理关系，回款来源为财政资金。财政资金多来自地方政府的卖地收入，部分城投土地一级开发业务取得的回款严格对应其所整理的地块，部分地区由地方政府统筹后分配。
案例一：绍兴袍江工业区投资开发有限公司
袍江工投是绍兴市袍江开发区唯一基础设施建设运营和土地一级开发主体，袍江区管委会授权袍江工投对区域内的土地进行前期开发整理。
财综〔〕4号文[5]下发后，袍江工投与管委会签订《袍江新区范围内地块土地整理协议》，公司以委托代建的方式对相应的土地进行前期开发，土地整理开发项目达到交付条件后，袍江管委会协调组织开发成本核算和确认工作，以成本加成法确认土地开发整理业务收入，管理费比例在10%-20%，资金返还主要依据财政统筹安排。
结合袍江工投审计报告来看，公司土地整理业务会计核算如下：公司支付土地整理成本时：借记“存货”，贷记“银行存款”；
确认土地整理业务收入时：借记“应收账款”，贷记“主营业务收入”，同时将开发支出从存货中转为营业成本，借记“主营业务成本”，贷记“主营业务收入”；收到回款时：借记“银行存款”，贷记“应收账款”。
-年，公司确认收入、实际回款均为17.03亿元，年末存货中有37.04亿元的开发成本。
案例二：福州城市建设投资集团有限公司
根据《福州市政府关于研究市城乡建总投融资等问题的会议纪要》（〔〕31号文件），福建城投受福州市政府委托，对相关片区进行一级土地开发。
项目资金自筹，开发完成后的土地交由相关部门挂牌出让，福州市财政局从土地出让收入中将公司的土地开发成本（包括拆迁成本、借款本息及基础设施建设成本等）返还给公司并支付开发成本的8%作为收益。
从福州城投审计报告看，公司的开发成本在“其他非流动资产—片区土地整理”反映，收益计入“营业外收入-拆迁补充收入”。
具体来看，公司开展土地一级开发业务：借记“其他流动资产”，贷记“银行存款”；
收到财政局返还款时：土地开发成本部分借记“货币资金”，贷记“资本公积-财政拨款”，8%部分计入“营业外收入”；每年期末冲减时：借记“资本公积-财政拨款”，贷记“其他非流动资产”。
3、政府购买模式
年2月，财综〔〕4号明确“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担；土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。”
年6月，财政部下发87号文[6]，严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目，以政府购买服务名义进行违法违规融资的行为被限制。
经过我们梳理，存量城投发债主体以政府购买形式进行保障房、安置房建设、棚户区改造的较多，而仅开展土地整理业务的很少。
以政府购买方式开展土地整理业务，购买主体是土地储备机构/政府部门相关，项目承接主体为城投公司，购买主体分期支付服务费，资金来源为财政性资金。在政府购买模式下，回款往往存在一定滞后性。
案例一：都江堰新城建设投资有限责任公司
年10月，都江堰市土地储备中心与公司本部签订《土地整理及前期开发服务购买协议》，公司作为乙方承接滨江新区和青城山镇芒城村、沿江村的土地收购、征地拆迁安置及前期开发，都江堰市土地储备中心按保本微利原则补偿公司的支出，服务费按季度支付，并约定了资金支付进度表。
年8月，都江堰建工中标“胥家镇、蒲阳镇土地项目”，同样签订《政府购买服务协议》开展业务。截至年末，上述两个土地整理项目已基本完工。
公司根据结算函每年确认土地整理收入，政府需支付的服务费合计54.46亿元，年末累计确认收入13.82亿元。
案例二：山西转型综改示范区新经济技术开发有限公司
年，太原经开新设全资子公司太原经开汾东房地产开发有限公司，以政府购买的方式开展园区内圪塔营、化章堡两村的土地整理项目。
经开区管委会在购买服务期期内按照项目总投资本金回收计划支付购买服务款[7]，同时公司按上述模式每年度确认收入。综改区管委会成立后，公司项目回款由其拨付。
从审计报告看，公司将开发成本计入“存货”科目。
由于篇幅有限，今天先讲到这里，有关城投获得土地资产以及土地开发、土地融资、土地资产对城投的影响等内容，我们下回见！
[1]资料来源：《土地储备管理办法》（国土资发〔〕17号）
[2]资料来源：年3月13日公布的《国务院机构改革方案》
[3]资料来源：《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔〕号）
[4]资料来源：《中共国土资源部*组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》（国土资*发〔〕45号）
[5]资料来源：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔〕4号）
[6]资料来源：《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔〕87号）
[7]建设期支付汾东房地产实际总投资本金中的自有资本金、本年度购买服务管理费及财务费用，经营期年度支付款项为建设期后总资本金余额分年等额支付部分、本年度购买服务管理费及财务费用。
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